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Consideraciones del Instituto



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Consideraciones del Instituto

Al respecto, se demostrará que el hecho de que el Instituto se encuentre realizando la evaluación de medidas en términos de competencia, de ninguna manera transgrede la garantía de retroactividad prevista en el artículo 14 Constitucional, en virtud de que ello no significa que se estén modificando los títulos de concesión otorgados a Telmex, Telnor y Telcel respectivamente, es decir, la revisión bienal no está impidiendo que continúen prestando los servicios que tienen concesionados al tenor de sus títulos habilitantes.

Para analizar lo anterior y las manifestaciones realizadas por los concesionarios, resulta importante tener presente la garantía de irretroactividad establecida en el artículo 14 Constitucional y el concepto de derechos adquiridos, así como el artículo 28 Constitucional en lo relativo a la figura de la concesión administrativa.

El artículo 14 Constitucional, en la parte que interesa dispone que “a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”.

Por su parte, el Pleno de la SCJN ha determinado que un derecho adquirido “constituye un acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario157.

Para tal efecto, la garantía de irretroactividad se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido en dicho precepto Constitucional158.

Para el caso de las concesiones, el numeral 28, párrafo décimo primero de la Norma Fundamental, establece que el Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

Sobre el tema de las concesiones el Máximo Tribunal, ha determinado quela concesión constituye un acto jurídico administrativo mixto por contener cláusulas de orden contractual y otras de naturaleza regulatoria. En las primeras se materializan las ventajas económicas a favor del concesionario y en virtud de ello, el Estado no podrá variarlas sin concurrir la voluntad de aquél, porque podría afectar su esfera jurídica y patrimonio. Por su parte, las cláusulas regulatorias consisten en las estipulaciones que determinan las condiciones de la concesión y se encuentran vinculadas al marco legal que regula los términos generales de las concesiones a los que deberán sujetarse los concesionarios y los cuales podrá modificar el Estado”, en cualquier instante, de acuerdo con las exigencias del interés público, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario159.

En ese sentido, cuando el Estado expide un título de concesión en favor de un particular, en éste se establecen cláusulas contractuales y regulatorias, éstas últimas pueden ser modificadas unilateralmente por el Estado, sin que implique la intervención de los concesionarios, ya que sería tanto como pretender convenir con éstos, reformas a la Constitución, a las leyes o a los reglamentos respectivos, lo cual es jurídicamente inadmisible160.

Puntualizado lo anterior, se advierte que los títulos de concesión161 que les fueron otorgados a las manifestantes, contienen cláusulas tanto contractuales como regulatorias, que se encuentran sujetos a las modificaciones del orden jurídico que regulan el servicio público que debe prestarse o el bien público por explotar, al mismo tiempo que garantizan los intereses de los concesionarios.

Dichos títulos de concesión, en las cláusulas regulatorias establecen, entre otras, que el concesionario quedará sujeto a todas las leyes y ordenamientos expedidos con posterioridad al otorgamiento de ésta162, para ello, el Estado y los concesionarios, deberán sujetarse a las leyes que regulan el servicio público o los bienes concesionados, proporcionando el marco de los derechos, obligaciones, límites y alcances de las partes en una concesión.

Lo anterior, genera certidumbre para los concesionarios respecto de las consecuencias de sus actos y acota las atribuciones de las autoridades para impedir actuaciones arbitrarias, pues “el hecho de que en los títulos de concesión se establezca que el concesionario quedará sujeto a todas las leyes y ordenamientos expedidos con posterioridad a su otorgamiento, se entiende que sólo podrá estar sujeto a aquellas disposiciones u ordenamientos normativos que se vinculen con el objeto de la concesión explotada, atendiendo al régimen de concesión de servicios y bienes públicos previsto por el referido artículo 28 constitucional163.

Por su parte, de los títulos de concesión de Telmex, Telnor y Telcel, se desprende que cada persona moral adquirió el derecho para construir, operar y explotar una red de telefonía fija, respectivamente y una red pública de telecomunicaciones móvil, por los periodos pactados, es decir, que en virtud del otorgamiento de los títulos correspondientes, de los que se derivan ventajas económicas y jurídicas, dichos derechos entraron a su patrimonio y le corresponden de manera singular e individual a cada concesionario, siendo que para modificarlos, el Estado tendría que convenir los nuevos términos con dichos concesionarios.

Sin embargo, en atención a lo señalado en párrafos precedentes, para el caso de las cláusulas regulatorias que se relacionan con la normatividad vinculada con el objeto de dichas concesiones, no generan la obligación del Estado de convenir su modificación con los concesionarios, pues se reitera sería tanto como pretender convenir con éstos, reformas a la Constitución, a las leyes o a los reglamentos respectivos, lo cual es jurídicamente inadmisible.

En ese sentido, es posible concluir que las cláusulas regulatorias contenidas en los títulos de concesión correspondientes, no crean derechos adquiridos, por las siguientes razones164:


  • Las cláusulas regulatorias se encuentran vinculadas a la legislación que establece los términos generales de las concesiones;

  • El marco legal que regula los términos generales de las concesiones se encuentra sujeto a reformas y modificaciones según lo exija el interés público;

  • La concesión como acto jurídico emanado de una norma anterior, no puede estar en conflicto y permanente oposición con el orden jurídico que le dio origen, máxime si éste es modificable por razones sociales que válidamente lo justifiquen, y

  • La concesión es de menor jerarquía que la norma, por lo que debe ceder por razones de supremacía.

En ese sentido, es posible afirmar que el procedimiento que en este acto se resuelve consistente en la evaluación bienal, en términos de competencia, constituye un acto regulatorio que en el supuesto de que se contraponga con alguna de las cláusulas regulatorias contenidas en los títulos habilitantes, se deberá de estar a lo ordenado por la presente Resolución, sin que ello signifique violación a la garantía de irretroactividad, toda vez que la presente evaluación es un mecanismo regulatorio que tiene por objeto fortalecer ciertas medidas ya contempladas en la Resolución de AEP y en su caso adicionar las medidas que aseguren la no discriminación en la provisión de servicios regulados, con el fin de alcanzar la competencia efectiva y, por ende, mejores condiciones a los usuarios finales.

Con lo anterior, queda demostrado que por lo que hace a los derechos adquiridos derivados de la concesión, no se violó en perjuicio de las manifestantes la garantía establecida en el artículo 14 Constitucional, pues tratándose de las cláusulas regulatorias contenidas en los títulos habilitantes correspondientes, se encuentran sujetas a modificaciones según lo exija el interés público, lo que en el presente caso, consiste en la necesidad de generar condiciones de competencia en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, a efecto de mejorar la oferta de dichos servicios, su calidad y los precios a los usuarios.

Sin que pase desapercibido lo que al efecto establecen los títulos de concesión en el sentido de que el servicio público concesionado se rige por la Constitución, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley General de Bienes Nacionales y sus Reglamentos, y por toda aquella legislación que se emita aplicable a la materia; por los convenios. Acuerdos y tratados internacionales suscritos y en los que en un futuro suscriba en la materia el Gobierno Mexicano.


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