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Consideraciones del Instituto



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Consideraciones del Instituto

Inicialmente resulta importante reiterar que el procedimiento que derivó de los artículos Octavo y Noveno Transitorios del Decreto y que concluyó con la Resolución de AEP y las medidas, es independiente del procedimiento consistente en la evaluación del impacto en términos de competencia de las medidas que en este acto se resuelve.

Como se ha señalado, los artículos Octavo transitorio, fracción III, y Noveno Transitorio del Decreto, establecían la obligación expresa de que a partir de la integración del Instituto, éste determinara la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, y estableciera las medidas regulatorias necesarias para evitar que se afectara la competencia y la libre concurrencia, de conformidad con el procedimiento que estableciera la legislación vigente en la fecha de su emisión y a falta de disposición expresa, conforme a la LFPA.

Así, en ejercicio de sus facultades constitucionales, el 6 de marzo de 2014, mediante la Resolución de AEP, el Instituto determinó como AEP en el sector de telecomunicaciones al GIE conformado por América Móvil, S.A.B. de C.V., Teléfonos de México, S.A.B. de C.V., Teléfonos del Noroeste, S.A. de C.V., Radiomóvil Dipsa, S.A.B. de C. V., Grupo Carso, S.A.B. de C.V., y Grupo Financiero Inbursa, S.A.B. de C.V., e impuso medidas para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia y, con ello, a los usuarios finales.

Mediante la emisión de dicha Resolución de AEP se puso fin al procedimiento administrativo iniciado en cumplimiento a lo dispuesto en la fracción III del artículo Octavo Transitorio del Decreto. La referida Resolución de AEP constituye una resolución definitiva que tuvo por objeto determinar la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones, e imponer las medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia y, con ello, a los usuarios finales, tan es así, que la misma fue impugnada en diversos juicios de amparo.

De esta forma, es posible afirmar que desde el punto de vista jurídico el artículo Octavo Transitorio del Decreto surtió sus efectos una vez que fue sustanciado el procedimiento que el mismo establecía, por lo que resulta improcedente iniciar el procedimiento relativo a la evaluación del impacto de las medidas con fundamento en una norma transitoria que a la fecha carece de vigencia por haber cumplido con su objeto.

En ese sentido, la Resolución de AEP y las medidas como acto administrativo que goza de presunción de validez, surte todos sus efectos de conformidad con del artículo Trigésimo Quinto Transitorio del Decreto de Ley, por lo que el Instituto, en pleno ejercicio de sus facultades, emitió debidamente el Oficio de Inicio, con fundamento, entre otros, en las Medidas Septuagésima del Anexo 1, Quincuagésima Séptima del Anexo 2y Vigésima Cuarta del Anexo 3de la Resolución de AEP, pues efectivamente, el presente procedimiento encuentra su fundamento, entre otros, en las medidas mismas y no en los artículos transitorios contenidos en el Decreto, pues se reitera, la evaluación bienal es un procedimiento administrativo distinto del procedimiento por el que se determinó al AEP y se impusieron las medidas en el año 2014.

Ahora bien, resulta infundado que las manifestantes señalen que el Estatuto Orgánico es inconstitucional porque vulnera en su perjuicio el artículo 28 Constitucional, párrafo vigésimo, fracción V, al no prever la separación entre la autoridad que investiga y la que resuelve, ya que permite que la misma autoridad investigadora formule la resolución del procedimiento.

Para el análisis de lo anterior, es conveniente citar el artículo 28 Constitucional, párrafo vigésimo, fracción V, que expresamente dispone:

Artículo 28.



La Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeño e imparciales en sus actuaciones, y se regirán conforme a lo siguiente:



V. Las leyes garantizarán, dentro de cada organismo, la separación entre la autoridad que conoce de la etapa de investigación y la que resuelve en los procedimientos que se sustancien en forma de juicio”

Al respecto, la fracción V, del párrafo vigésimo, del citado artículo, no puede ser interpretada de forma aislada137, pues resulta indispensable atender el propio artículo 28 Constitucional, cuando establece en el párrafo décimo sexto138 que el Instituto es la autoridad en materia de competencia en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que dicho artículo y las que las leyes establecen para la COFECE, asimismo dispone que el Instituto regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia e impondrá límites a la concentración nacional.

De lo anterior, es posible destacar que el Constituyente dotó al Instituto de facultades que se encuentran relacionadas con los procedimientos en materia de competencia económica para los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, cuando actúe como autoridad en términos del artículo 28 Constitucional y de la LFCE a efecto de prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados139.

Se hace referencia a lo anterior, pues debe entenderse que la diferenciación respecto de la etapa de investigación y la etapa en los procedimientos seguidos en forma de juicio, que establece el artículo 28 Constitucional, párrafo vigésimo, fracción V, corresponde a las etapas que se desarrollen en los procedimientos en materia de competencia, ello considerando que dicho procedimiento, consta de diversas fases y/o etapas, una fase inicial de investigación y una ulterior seguida en forma de juicio, tal y como ha sido determinado por el Poder Judicial de la Federación en diversos criterios140.

Para evidenciar lo expuesto, nos remitimos a la LFCE, legislación aplicable para el Instituto en materia de competencia, que contiene en el Libro Tercero “De Los Procedimientos”, Título I “De La Investigación”, lo relativo a la fase o etapa de investigación, de la cual se desprende medularmente que es la etapa a través de la cual la autoridad inicia de oficio, a solicitud del Ejecutivo Federal o por denuncia, la investigación respecto de presuntas violaciones a la LFCE por prácticas monopólicas absolutas, prácticas monopólicas relativas o concentraciones ilícitas141. Asimismo, la LFCE señala que la Autoridad Investigadora será la encargada de ordenar el inicio142 y en su caso, del desarrollo de la etapa de investigación.143 Concluida dicha etapa, la Autoridad Investigadora, presentará al Pleno un dictamen que proponga i) el inicio del procedimiento en forma de juicio, por existir elementos objetivos que hagan probable la responsabilidad del o los agentes económicos investigados, o ii) el cierre del expediente en caso de que no se desprendan elementos para iniciar el procedimiento en forma de juicio144.

Por su parte, el Título II “Del Procedimiento Seguido En Forma De Juicio”, Capítulo I “Del Procedimiento” de la LFCE, establece la fase de procedimiento seguido en forma de juicio. Respecto de dicho procedimiento se advierte medularmente que el mismo inicia con el oficio de probable responsabilidad que derivó de la etapa de investigación145, a fin de que el emplazado pueda manifestar lo que a su derecho convenga, adjunte los medios de prueba documentales que obren en su poder, así como las pruebas que estime necesarias, formule alegatos y finalmente la autoridad correspondiente emita una resolución que, en su caso, determine la imposición de sanciones146 y/o imponga condiciones o restricciones por violación a las disposiciones de la LFCE.

De lo anterior, se advierte que para los procedimientos en materia de competencia, la legislación secundaria garantiza lo dispuesto en el artículo 28 Constitucional, párrafo vigésimo, fracción V, pues es la LFCE que señala expresamente la división de funciones entre la autoridad que conoce de la etapa de investigación y la que resuelve en los procedimientos que se sustancien en forma de juicio.

En ese sentido, es claro que resulta inaplicable la fracción V, del párrafo vigésimo del artículo 28 de la Constitución, al procedimiento consistente en la evaluación de impacto de medidas, en tanto que las facultades que ejerce el Instituto en el procedimiento que se resuelve, se realizan en un ámbito de regulación distinto al procedimiento en materia de competencia económica.

En efecto, el procedimiento de competencia económica tiene por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados147, en términos de la propia Constitución y de la ley secundaria. En cambio, el procedimiento de evaluación bienal, tiene como objeto fortalecer ciertas medidas ya contempladas en la Resolución de AEP, así como adicionar medidas que aseguren la no discriminación en la provisión de servicios regulados, con el fin de alcanzar la competencia efectiva y, por ende, mejores condiciones a los usuarios finales148.

En ese sentido, resulta infundado que las manifestantes consideren inconstitucional el Estatuto Orgánico, al señalar que dicho ordenamiento no distingue a la autoridad encargada de la etapa de investigación y la autoridad que emita la resolución en el procedimiento seguido en forma de juicio, pues como se explicó, el mandato constitucional contenido en la fracción V, del párrafo vigésimo del artículo 28 de la Constitución es aplicable únicamente para la sustanciación de procedimientos en materia de competencia económica.

Ahora bien, tampoco asiste razón a la manifestantes cuando señalan que el Estatuto Orgánico vulnera sus derechos fundamentales por prever la posibilidad de que una autoridad diversa a la que sustancia el procedimiento en cuestión emita una opinión sin que se le haya dado a conocer, probar en su contra y alegar al respecto, pues el hecho de que el Estatuto Orgánico no prevea la obligación de dar vista a las partes con la opinión emitida por la UCE no les causa perjuicio alguno, puesto que se trata de un documento de carácter interno que contribuye a la construcción material de la resolución, cuya finalidad es la de orientar la solución del caso, máxime que dicha opinión no constituye un acto a través del cual se hayan creado, modificado o extinguido situaciones jurídicas unilateral y obligatoriamente, sino que se convirtió en parte de los fundamentos y motivos149 del Oficio de Inicio.

En efecto, no se transgreden los derechos fundamentales de audiencia y debido proceso de las manifestantes, ya que esta autoridad notificó debidamente a las integrantes del AEP el Oficio de Inicio, les dio a conocer los elementos que estimó necesarios para su defensa, y como consecuencia de ello, las manifestantes comparecieron al procedimiento, argumentando y ofreciendo las pruebas que estimaron suficientes150.

Por otro lado, son infundadas las manifestaciones relativas a que el Oficio de Inicio constituye una resolución definitiva, ya que el Oficio de Inicio no es de modo alguno una resolución definitiva, sino que es el documento que contiene las razones lógica-jurídicas que esta autoridad estimó para efecto de suprimir o fortalecer ciertas medidas ya contempladas en la Resolución de AEP, así como adicionar las medidas que aseguren la no discriminación en la provisión de servicios regulados, con el fin de alcanzar la competencia efectiva y, por ende, mejores condiciones a los usuarios finales, el cual le dio a conocer de manera oportuna151 a las personas emplazadas al procedimiento, para que estuvieren en posibilidad de realizar una adecuada y oportuna defensa de sus intereses, y desvirtuaran las conclusiones preliminares, mas no definitivas de este Instituto152.

Finalmente, son infundadas las manifestaciones respecto de que el procedimiento substanciado debió regirse por la presunción de inocencia y mayor beneficio de las manifestantes, ya que no nos encontramos en un procedimiento sancionatorio, sino ante la facultad del Instituto de realizar la evaluación de impacto de las medidas y en su caso suprimir, modificar o bien establecer nuevas, en beneficio de la libre concurrencia, los derechos de competencia y de los consumidores153.


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