Informe Anual 2016 Capítulo V méxico



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Acceso a la justicia


  • Fortalecer a las procuradurías en el país en materia de capacitación técnica e independencia, con el fin de garantizar una debida investigación.

  • Establecer un plan coherente sobre la cooperación entre las autoridades de procuración de justicia a nivel federal y estatal en la investigación de graves violaciones de derechos humanos, con una visión integral, protocolos específicos, y la adopción de criterios técnico-profesionales, y no políticos, en la atracción de investigaciones por la federación.

  • Adoptar medidas de protección específicas para las víctimas, sus familiares, sus representantes, testigos, peritos y defensores y defensoras que participen en la investigación o búsqueda de justicia cuando estén en riesgo. Garantizar el acceso a los expedientes a las y los familiares y representantes legales. Imponer sanciones adecuadas en casos de represalias en contra de cualquiera de estas personas.

  • Adoptar medidas de protección específicas para operadores de justicia de acuerdo a sus necesidades particulares y en consulta con ellos.

  • Asegurar la implementación de la Ley General de Víctimas y el funcionamiento de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas a nivel federal y estatal. En consulta con organizaciones de la sociedad civil y con las víctimas, analizar y abordar concretamente las barreras que limiten su efectiva implementación y eliminarlas.

  • Asumir la responsabilidad histórica de rendir cuentas sobre las graves violaciones a los derechos humanos. Investigar, esclarecer y sancionar los hechos cometidos durante la época de la llamada Guerra Sucia.

  • Fortalecer el Mecanismo de protección de defensoras y defensores de derechos humanos y periodistas, garantizando su sostenibilidad económica en el largo plazo y dotándolo de mayor autonomía administrativa y exhortando a las entidades federativas a colaborar con el mismo. Al Mecanismo, en tanto, se le recomienda realizar la evaluación y adopción de medidas de protección diferenciadas teniendo en cuenta género, líderes indígenas y defensores del medio ambiente, realizar mediciones sobre la efectividad de las medidas implementadas, fomentar la articulación y cooperación institucional con la PGR, así como incrementar la transparencia de todo lo actuado para incrementar la confianza de los beneficiarios. Lo anterior deberá acompañarse del desarrollo de una política de prevención y de participación de la población objetivo.

  • Reformar el Código de Justicia Militar para disponer que cuando un elemento de las fuerzas armadas cometa actos que pudieran constituir una violación a los derechos humanos, dichos actos sean juzgados por tribunales de jurisdicción civil, independientemente de si la víctima es civil o militar.

  • Monitorear la entrada en vigencia del nuevo sistema de justicia penal así como la efectividad de las capacitaciones. Incluir a defensores públicos en las capacitaciones.

  • Evaluar la efectiva implementación del nuevo sistema de justicia penal así como las áreas en las que se requerirá un acompañamiento más cercano, con capacitación adecuada y recursos necesarios. Incluir capacitación permanente a operadores de justicia y defensores públicos sobre control de convencionalidad.




  1. En su Informe de País, la CIDH manifestó preocupación por los altos niveles de impunidad en México, que ascenderían a un 98%. Durante el 2016, no ha recibido información del Estado al respecto. La Comisión toma nota y hace eco de la recomendación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, como resultado de su visita oficial a México en octubre de 2015 quien recomendó al Estado “establecer un Consejo Asesor de renombrados/as expertos/as en el campo de los derechos humanos y el combate a la impunidad para asesorar al Estado mexicano sobre estrategias y reformas que impulsen las capacidades de investigación y sanción y para revertir la tasa de impunidad imperante en el país.” Según el Alto Comisionado, “el Consejo podría elaborar y presentar públicamente una evaluación a nivel nacional sobre la impunidad y recomendar una hoja de ruta para atender el asunto, evaluar su efectiva implementación y presentar informes públicos periódicos”192. En respuesta a las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Estado señaló que la “recomendación podría atenderse mediante el establecimiento de un organismo nacional de derechos humanos, que cuenta con un grupo asesor de personalidades en la materia193”.

  2. La CIDH reconoce que el 18 de junio de 2016 entró en vigencia el nuevo sistema de justicia penal en todo el territorio mexicano. El Presidente de la República encabezó el evento de entrada en vigor del nuevo sistema al que llamó “la transformación jurídica más trascendente de los últimos 100 años”. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado indicó que el nuevo sistema de justicia penal ya opera en todo el país para la atención de delitos federal y del orden común194.

  3. Al respecto, según un informe del Washington Office for Latin America (WOLA), si bien el nuevo sistema ya opera a partir de junio en forma diferenciada en todo el país para delitos locales, sólo cuatro entidades federativas cumplían con todos los criterios necesarios para el funcionamiento óptimo del nuevo sistema – Coahuila, Nuevo León, Yucatán y Chihuahua195. Un estudio del Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC) apunta a que llevará un promedio de 11 años alcanzar el nivel óptimo para que el sistema de justicia penal esté operando de forma eficaz y adecuada196.

  4. Frente a la entrada en vigencia del sistema de justicia penal, seis organizaciones de la sociedad civil emitieron un comunicado de prensa en el que plantearon algunas inquietudes al respecto. Según el comunicado, las experiencias de las entidades más avanzadas en la implementación del sistema de justicia acusatorio adversarial  demostrarían algunos temas pendientes para lograr una justicia eficiente en función de las personas y de los tipos de delitos. Según las organizaciones, “prácticas violatorias de los derechos humanos como la tortura y los tratos crueles, inhumanos y degradantes subsisten en el nuevo sistema de justicia penal, cuestionando gravemente la posibilidad de transformación de las instituciones del sistema de justicia y la posibilidad de lograr la vigencia de los derechos de las partes a un juicio”. Asimismo señalaron que con el fin de conseguir buenos indicadores de gestión, los operadores del sistema estarían generando “nuevas prácticas que privilegian criterios formalistas por encima de estándares de protección de los derechos en la determinación de la posibilidad de usar mecanismos alternativos de solución del conflicto o el procedimiento abreviado”197.

  5. La CIDH señaló en su Informe de País que uno de los retos en la implementación del nuevo sistema de justica es que ésta sea uniforme en todo el país. El Estado por su parte ha señalado que otro reto importante es la inercia que se deriva de la formación profesional de los funcionarios en el viejo sistema de justicia penal inquisitivo. Además, otro reto fundamental en el nuevo sistema de justicia será que las investigaciones se realicen de manera técnica, independiente y profesional, así como que exista la coordinación debida entre las procuradurías estatales y la federal, cuando corresponda198. El Estado informó que a partir de la entrada en vigencia del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en junio de 2016, la labor de los órganos implementadores como de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, requerirán llevar a cabo labores de seguimiento y evaluación respecto de la efectividad del Sistema de Justicia Penal Acusatorio199. Asimismo, el 9 de septiembre de 2016 se estableció entre varias cuestiones, que el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública funja como enlace operativo del Poder Ejecutivo e integrantes de la instancia tripartita coordinadora de la consolidación del Sistema de Justicia Penal, a partir del 15 de octubre de 2016200.

  6. La CIDH reitera asimismo que un sistema de defensorías públicas independientes, capacitados en el nuevo sistema y con suficientes recursos también será fundamental para que el nuevo sistema de justicia funcione de acuerdo a sus objetivos. La CIDH estará atenta a la implementación del sistema de justicia penal así como su eficacia.

  7. Por otra parte, la Comisión observa que en abril de 2016, el pleno del Senado aprobó por unanimidad la Ley Nacional de Ejecución Penal. Del mismo modo, en junio de 2016, la Cámara de Diputados aprobó el dictamen y se turnó al Ejecutivo para su promulgación. Asimismo, en el marco de las reformas de 2014 se incluyó la creación de la Fiscalía General de la República en sustitución de la PGR. Al respecto, varias organizaciones de la sociedad civil y redes de organizaciones de derechos humanos hicieron un llamado público al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo con el objeto de solicitar que se detenga la discusión de propuestas de legislación reglamentaria que actualmente se encuentran en el Senado y que en su lugar se convoque a un diálogo nacional y mesas de trabajo para diseñar conjuntamente la nueva Fiscalía General201.

  8. En cuanto a la reforma pendiente del Código de Justicia Militar para disponer que cuando un elemento de las fuerzas armadas cometa actos que pudieran constituir una violación a los derechos humanos, dichos actos sean juzgados por tribunales de jurisdicción civil, independientemente de si la víctima es civil o militar, el Estado informó que cualquier agravio de un militar puede ser revisada o recurrida ante tribunales ordinarios a través de un juicio de amparo202. La CIDH toma nota que en audiencia de supervisión de cumplimiento del caso Cabrera García y Montiel Flores vs México realizada el 2 de septiembre de 2016, el Estado mexicano indicó a la Corte que la vía judicial nacional es la vía judicial idónea para determinar en qué supuestos un acto cometido por elementos militares en contra de otros debe ser juzgado por el fuero militar o el fuero civil. Por lo tanto solicitó que permita que la interpretación constitucional mexicana a través de los tribunales nacionales sea quien defina que supuestos deben ser juzgados por qué jurisdicción y por ende, la Corte debería dar por satisfecha la adecuación del artículo 57 del Código de Justicia Militar203. Ello en contraposición con las decisiones de la CIDH y de la Corte en la materia204.

  9. En este sentido, la CIDH observa que en respuesta a las observaciones para México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, respecto de este mismo punto, el Estado respondió que “no es factible considerar mayores modificaciones”205. El Estado indicó que a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 cualquier afectación a los derechos humanos cometida contra un militar puede ser revisada o recurrida a través de la interposición de recursos de amparo ante los tribunales del fuero ordinario206.

  10. Por otra parte, según información de público conocimiento, el 16 de mayo se publicó el decreto mediante el cual se reformaron, adicionaron y derogaron varias disposiciones del Código de Justicia Militar y se expide el Código Militar de Procedimientos Penales207. Frente a dicho Decreto, el 15 de junio de 2016 la CNDH, a solicitud de organizaciones de la sociedad civil, presentó una demanda de acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia en contra de varios artículos del Código de Justicia Militar así como del Código de Procedimiento Penales208. A criterio de la CNDH, diversas disposiciones no cumplirían con los estándares constitucionales e internacionales en la materia209.

  11. Respecto a la Ley General de Víctimas (LGV), según la organización Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos Humanos (CMDPDH), a más de tres años de aprobarse la referida Ley, el Estado no ha logrado asumir la responsabilidad frente a miles de víctimas de delitos y de violaciones a los derechos humanos. Entre las principales deficiencias encontradas identificó: a) dificultades para las víctimas de delito y de violaciones a los derechos humanos para ingresar al Registro Nacional de Víctimas (RENAVI), como por ejemplo al condicionar su ingreso a la presentación de una denuncia penal o a la emisión de una recomendación por parte de una comisión de derechos humanos; b) falta de capacitación y sensibilización de las y los funcionarios públicos que genera revictimización; c) procedimientos ineficaces, lentos y discrecionales, situación que obstaculiza el reconocimiento de víctima y el reembolso de gastos inmediatos210.

  12. Asimismo manifestó preocupación por limitaciones en el diseño existente de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, que generan complejidades para alcanzar acuerdos dentro de un órgano colegiado, así como la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y la falta de sanciones a funcionarios públicos que no actúan con debida diligencia en la atención inmediata211. También hizo referencia a procedimientos administrativos deficientes; falta de medidas de reparación integral, la poca o nula coordinación entre las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Atención de Víctimas (SNAV), así como entre las agencias estatales y federales de atención a víctimas, la falta de profesionalización y sensibilidad de las y los funcionarios de dicha institución; la carencia de un enfoque diferencial para la atención de víctimas migrantes, mujeres, niñas, niños, adolescentes o pertenecientes a pueblos o comunidades indígenas; así como el subejercicio del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral212.

  13. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado informó a la Comisión que durante el 2016 la CEAV recibió 11.466 solicitudes de inscripción al Registro Nacional de Víctimas (RENAVI). De ese total, 7.608 solicitudes obtuvieron el registro por ser del fuero federal y cumplir con los requisitos enunciados por la Ley General de Víctimas. Asimismo indicó que el 11 de mayo de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la versión actualizada del Formato Único de Declaración (FUD)213. Indicó también que en cumplimiento a lo dispuesto por los Lineamientos para la transmisión de información al Registro Nacional de Víctimas, el 13 de enero de 2016 fueron publicadas en el DOF las Recomendaciones sobre los Estándares Mínimos de Seguridad aplicables a los registros de víctimas que se encuentren en poder de las instituciones que integran el Sistema Nacional de Víctimas (SNAV) y que establecen el nivel de protección que amerita la naturaleza de los datos de las víctimas. El Estado asimismo señaló que las víctimas de delitos y de violaciones de derechos humanos tienen el derecho de contar con un Asesor Jurídico quien realiza las acciones legales para solicitar y dar seguimiento a las medidas de protección, ayuda, asistencia y atención que sean necesarias para garantizar la integridad física y psíquica de las víctimas214.

  14. Según información de público conocimiento, más de 100 organizaciones y colectivos de víctimas presentaron en el Senado una iniciativa para reformar la Ley General de Víctimas215. Asimismo, mediante comunicado de prensa, varias organizaciones de la sociedad civil, colectivos de familiares de víctimas y personas expertas hicieron un llamado a las personas integrantes de las Comisiones de Gobernación, Justicia y Estudios Legislativos del Senado de la República con el fin de que la reforma a dicha ley reconozca expresamente a las víctimas de desplazamiento forzado en México216. La CIDH toma nota del comunicado de prensa emitido por varias organizaciones de la sociedad civil mediante el cual manifestaron preocupación por las reformas a la Ley General de Víctimas avalada por las comisiones legislativas de Gobernación, Justicia, Derechos Humanos y Estudios Legislativos el 25 de octubre de 2016. En particular sostuvieron que: 1) se avaló que la designación de su titular esté cargo del Presidente de la República, lo cual podría llevar a que se elija un perfil sin legitimidad ni reconocimiento para los colectivos de víctimas y organizaciones civiles; 2) la reforma consolida que la CEAV sea operado por la Secretaría de Gobernación porque tendrá a la cabeza una Junta presidida por la Secretaría y conformada en su mayoría por autoridades; sin una suficiente representación de víctimas y personas expertas en la materia; 3) las víctimas de desplazamiento interno forzado no están plenamente reconocidas en la reforma; 4) se desconoció la posibilidad de tener un proceso abierto, democrático y participativo en la construcción del reglamento interno de funcionamiento; 5) el Fondo de Atención a Víctimas ya no recibirá recursos fijos asignados por el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación que garantizan la asignación del equivalente de aproximadamente mil millones de pesos cada año, sino que será la Secretaría de Hacienda quien asigne los recursos “siempre y cuando” haya menos de un porcentaje determinado217.

  15. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado indicó a la CIDH que el 3 de enero de 2017 se publicaron en el DOF las reformas a la Ley General de Víctimas aprobadas por el Congreso de la Unión en diciembre de 2016. Entre los aspectos principales de la reforma el Estado señaló que se encuentra la “Eficacia, eficiencia y oportunidad en el acceso a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral”. El Estado presentó información sobre los aspectos principales de la reforma218:




    1. “Eficacia, eficiencia y oportunidad en el acceso a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral. Se agrupa en el concepto Recursos de Ayuda a los gastos de ayuda inmediata, ayuda, asistencia, atención y rehabilitación con cargo al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral o Fondos estatales, según corresponda. La LGV permite que las medidas sean proporcionadas no sólo por instituciones públicas sino también por privadas, y que las ayudas se entreguen de manera anticipada.

    2. Desplazamiento Interno. Se incluye expresamente el derecho de las personas en situación de desplazamiento interno de recibir atención integral.

    3. Atención integral a víctimas sin considerar el fuero. La CEAV podrá proporcionar ayuda inmediata con independencia del fuero e inclusive cubrir la compensación subsidiaria a las víctimas como parte de la reparación del daño.

    4. Facultad de atracción. Se prevé que la CEAV pueda ayudar, atender, asistir y cubrir la compensación subsidiaria a víctimas del fuero común, cuando la magnitud de los hechos victimizantes así lo requieran.

    5. Se amplía cobertura de atención y asistencia a víctimas. Las víctimas tienen acceso a un mayor número de medidas que se cubrirán con cargo al Fondo, tales como: (i) traslados que incluyen transportación, hospedaje y alimentación; (ii) peritajes y servicios de expertos independientes; y (iii) gastos funerarios independientemente de la causa del fallecimiento.

    6. Reparación integral. Las medidas que comprende la reparación son cubiertas con cargo al Fondo. Además, se amplían los supuestos para la procedencia de la compensación subsidiaria y la obligación de exigir al sentenciado restituir los recursos del Fondo.

    7. Calidad de Víctima. Se reconoce a otras autoridades que pueden otorgar el reconocimiento de la calidad de víctima: (i) Organismos públicos de protección de derechos humanos; (ii) organismos internacionales de protección de derechos humanos; (iii) la autoridad responsable de la violación a los derechos humanos; y (iv) el Ministerio Público.

    8. Reestructura de la CEAV. Esta institución se organiza de manera unipersonal a cargo de un Comisionado Ejecutivo que cuenta con la asesoría y apoyo de una Asamblea Consultiva. Asimismo, cuenta con una Junta de Gobierno y con un Comité Interdisciplinario Evaluador. Lo más relevante es que se fortalece la figura del Asesor Jurídico y se elimina su Junta Directiva.”




  1. El Estado indicó además que la Ley General de Víctimas prevé la participación activa de los tres órdenes de gobierno, la academia, organizaciones de la sociedad civil y colectivos de víctimas. La integración del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral al 31 de diciembre de 2016 ascendió a la cantidad de $1,593,229,146.00.00 M/N. El Estado informó también sobre la implementación de la Ley General de Víctimas y el funcionamiento de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas a nivel federal y estatal. Refirió que actualmente existen 17 Comisiones de Atención a Víctimas Estatales constituidas en los siguientes estados: Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Jalisco, Guerrero, Nuevo León, Michoacán, Morelos, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. En materia de armonización legislativa indicó que 29 entidades federativas cuentan con legislación local en la materia. Actualmente solo tres entidades se encuentran pendientes de armonizar su ley: Baja California, Ciudad de México y Guanajuato. Asimismo indicó que en el marco de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) se suscribió el 29 de febrero de 2016 el Convenio marco de coordinación y colaboración en materia de atención a personas en situación de víctima; intercambio de información; diseño y ejecución de políticas públicas, y capacitación219.

  2. Conforme al 5to transitorio establecido en el Decreto mediante el cual se modifica la Ley General de Víctimas, “dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto el titular del Poder Ejecutivo federal, previa consulta pública a los colectivos de víctimas, expertos y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, remitirá al Senado de la República la propuesta de nombramiento del comisionado Ejecutivo, quien durará en el cargo tres años”220. Asimismo, se dispone que el Ejecutivo Federal debe realizar reformas al Reglamento a los 180 días hábiles a la entrada en vigor del Decreto. La CIDH monitoreará la implementación de la Ley y la eficacia del funcionamiento de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.

  3. Por otro lado, la CIDH no ha recibido información este año respecto de avances en las investigaciones de los casos perpetrados durante la Guerra Sucia221. Según el Estado, del total de 570 averiguaciones previas recibidas de la extinta Fiscalía Especial para la Atención de Hechos Probablemente Consecutivos de Delitos Federales Cometidos Directa o Indirectamente por Servidores Públicos en Contra de Personas Vinculadas con Movimientos Sociales y Políticos del Pasado (FEMOSPP), actualmente continúan en trámite 236 averiguaciones previas222. El Estado informó que en la Quinta Sesión Ordinaria de 5 de julio de 2016 del Comité Técnico del Fideicomiso para el cumplimiento de obligaciones de derechos humanos, se autorizaron 4 casos adicionales, de los que únicamente un beneficiario está pendiente de pago al mes de noviembre223.

  4. Por todo lo anteriormente expuesto, la CIDH reitera al Estado mexicano sus recomendaciones respecto al acceso a la justicia. La CIDH destaca la importancia de monitorear la implementación del nuevo sistema de justicia penal, y tomar las acciones correctivas de ser el caso. En el marco de las discusiones en relación con la Fiscalía General de la República, la CIDH hace un llamado a las autoridades para que atiendan los reclamos de las organizaciones de la sociedad civil y personas expertas sobre la materia respecto a su funcionamiento y diseño.

  5. El Estado asimismo debe brindar información a las víctimas y sus familiares y asegurar su acceso a los expedientes. Asimismo recomienda evaluar la efectividad de las capacitaciones realizadas. La CIDH exhorta al Estado a reformar al Código de Justicia Militar en los términos indicados tanto por la Corte Interamericana y la Comisión y de asumir la responsabilidad de rendir cuentas sobre graves violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado. Finalmente la CIDH reitera la importancia de asegurar la implementación de la Ley General de Víctimas y el funcionamiento de la CEAV en consulta con las organizaciones de la sociedad civil y las víctimas.



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