Informe Anual 2016 Capítulo V méxico


En relación a las personas privadas de libertad



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En relación a las personas privadas de libertad:


  • Corregir la excesiva aplicación de la prisión preventiva, y aplicarla excepcionalmente, haciendo uso de otras medidas cautelares no privativas de la libertad. En este marco, garantizar la inmediata puesta a disposición del juez de las personas detenidas, a fin de restringir la detención sin orden judicial en los casos de presunta flagrancia y flagrancia equiparada.

  • Adoptar todas las medidas necesarias para garantizar una estrategia de reinserción social. En este sentido, garantizar que los recursos financieros sean dirigidos a humanizar e implementar medidas que permitan la reinserción de las personas privadas de libertad. En particular, respecto a las personas con discapacidad, identificar una estrategia de inserción social mediante la implementación de servicios en la comunidad.

  • Hacer pública la información sobre los estándares de la American Correctional Association (“ACA” por sus siglas en inglés) para acreditar centros penales.

  • Implementar medidas de carácter normativo y de cualquier otra índole a fin de garantizar condiciones de detención adecuadas a las necesidades particulares de grupos en especial situación de vulnerabilidad. En relación con las mujeres privadas de libertad, el Estado debe garantizar que la adopción de medidas respectivas atienda a un enfoque de género. Respecto a las personas con discapacidad privadas de su libertad, el Estado mexicano debe garantizar la eliminación de barreras del entorno que dificultan el ejercicio de sus derechos, mediante la realización de ajustes razonables.

  • Adoptar medidas para hacer frente a la prisión preventiva y a los altos niveles de hacinamiento. Las medidas a adoptar pueden consistir, entre otras, en el incremento de jueces de ejecución penal, y el establecimiento de brigadas periódicas de revisión de expedientes que permitan identificar casos de duración excesiva de la prisión preventiva.

  • Asegurar que la Ley Nacional de Ejecución Penal incluya los estándares internacionales que garanticen los derechos de las personas privadas de libertad, tanto procesadas como sentenciadas, con énfasis en un debido proceso penal y reinserción social.




  1. En relación con medidas enfocadas al tratamiento de la excesiva aplicación de la prisión preventiva, la CIDH observa que el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP)292, en vigor a partir de junio de 2016, establece disposiciones enfocadas a la racionalización de su uso293.

  2. En este sentido, el CNPP establece que la prisión preventiva no podrá exceder el término de un año; modificación que contempla un estándar más protector que el de la Constitución, cuyos artículos 18 y 20 establecen una duración máxima de dos años294. Sobre los servicios previos a juicio a través de la evaluación de riesgo y la supervisión de medidas cautelares impuestas, esta Comisión observa que el Código Nacional de Procedimientos Penales contempla la regulación de los mismos295. Al respecto, la CIDH recuerda que precisamente los llamados servicios de evaluación y supervisión previos al juicio u oficinas de medidas alternativas y sustitutivas constituyen una buena práctica, a fin de que las autoridades involucradas en el proceso decisorio respecto a la prisión preventiva, cuenten con la adecuada información probatoria acerca de los riesgos procesales y presupuestos legales que serán evaluados296.

  3. En particular, el CNPP contempla una amplia lista de delitos que ameritan la prisión preventiva oficiosa, tales como homicidio doloso, genocidio, violación, traición a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, corrupción de personas menores de 18 años o de “personas que no tienen capacidad”, tráfico de menores y delitos contra la salud297. A este respecto, la CIDH recuerda que en ningún caso la ley podrá disponer que algún tipo de delito quede excluido del régimen establecido para el cese de prisión preventiva o que determinados delitos reciban un tratamiento distinto respecto de los otros en materia de libertad durante el proceso, sin base en criterios objetivos y legítimos de discriminación, por la sola circunstancia de responder a estándares como "alarma social", "repercusión social", "peligrosidad" o algún otro298. Asimismo, la CIDH advierte que el CNPP, formaliza la reincidencia como causal de imposición obligatoria de la prisión preventiva299. En este sentido, esta Comisión reitera que el criterio de reincidencia puede considerarse como un elemento más en el análisis de procedencia de la medida en el caso concreto, pero en ningún caso debe utilizarse como criterio rector de aplicación de la prisión preventiva300.

  4. Por otra parte, la CIDH advierte que a pesar que el artículo 166 del CNPP contempla la determinación de arresto domiciliario para mujeres embarazadas, madres durante la lactancia, personas mayores, o para personas con “enfermedad grave o terminal”, dicha disposición también prevé la excepción de esta prerrogativa a quienes a criterio de autoridad judicial “manifiesten una conducta que haga presumible su riesgo social301”. Al respecto, esta Comisión ha señalado como estándar fundamental de aplicación de medidas alternativas, que éstas deben de aplicarse siempre y cuando el peligro de fuga o de entorpecimiento de la investigación pueda ser evitado razonablemente302. En este sentido, de conformidad con estándares interamericanos, no existe ninguna justificación para dejar de aplicar este tipo de medidas por el “riesgo social” de la conducta de la persona imputada.

  5. Por su parte, la CIDH observa que la nueva Ley Nacional de Ejecuciones Penales (LNEP), en vigor a partir de junio de 2016, entre otros asuntos, define las normas sobre las condiciones de detención durante la prisión preventiva e introdujo medidas para reducir los altos niveles de hacinamiento. Asimismo, la LNEP asigna importantes competencias a la figura del juez de ejecución penal que tendrían el potencial de garantizar condiciones de internamiento dignas y seguras303, por medio de control judicial se podrán reducir las penas con base en requisitos objetivos, lo que evitará la discrecionalidad y brindará seguridad jurídica. Asimismo, la nueva regulación introduce criterios para la sustitución de la pena privativa de la libertad por medidas alternativas304. Se eliminan los estudios de personalidad como condición para acceder a la libertad anticipada. Dichos estudios fueron catalogados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en marzo de 2016 como inconstitucionales por invadir la intimidad de las personas e ir en contra del paradigma del derecho penal de acto.

  6. En su Informe sobre Situación de Derechos Humanos en México de 2015, la información al alcance de la Comisión indicó que los centros de detención estatales, además de hacinamiento, se caracterizan también por condiciones de reclusión graves y precarias. En particular, las organizaciones de la sociedad civil informaron sobre la existencia de fuertes estructuras de corrupción y autogobierno descontrolado dentro de los centros penitenciarios en aspectos como seguridad y acceso a servicios básicos, violencia ente internos, falta de atención médica, la carencia de oportunidades reales para la reinserción social, la ausencia de atención diferenciada, incidentes de maltrato, entre otros asuntos. Asimismo, según la información recibida las sanciones disciplinarias a los internos son desproporcionadas, y llevan a condiciones de detención deplorables y contrarias a estándares básicos de garantía de derechos humanos para personas privadas de la libertad.

  7. La CIDH manifiesta su preocupación por la profundización de un modelo de privatización de la administración carcelaria y su falta de transparencia así como en relación con la asignación de recursos públicos para el soporte de un modelo contrario a los estándares internacionales. Se destaca la información aportada por las organizaciones de la sociedad civil en la audiencia sobre privatización del sistema carcelario en México305 en la que manifestaron que en los centros penitenciarios existe una política desmedida de castigo, poca o nula movilidad de los internos pues son confinados a permanecer en encierro durante la mayor parte del día.

  8. Con respecto a la situación general penitenciaria de los cárceles municipales y distritales, la Comisión llama la atención respecto de la Recomendación General 28306 expedida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) que da cuenta de la situación irregular de personas recluidas en cárceles municipales o distritales que no fueron concebidas como espacios para cumplir una pena de prisión sino para arresto administrativo de infractores de reglamentos gubernativos y de policía. Estos centros no tienen las instalaciones adecuadas para garantizar seguridad y cubrir las necesidades básicas de la población interna, conforme a los estándares mínimos que en últimas resulta en la negación del derecho a la reinserción social de las personas detenidas en estos centros307.

  9. Por otra parte, la CIDH observa que durante el 2016, se presentaron hechos violentos que ocasionaron que decenas de personas privadas de su liberad en cárceles mexicanas, perdieran su vida y resultaran heridas. En este contexto, la Comisión condenó los hechos de violencia ocurridos el 11 de febrero y el 1 de junio de 2016 en el penal de Topo Chico, ubicado en la ciudad de Monterrey, estado de Nuevo León308. En dichos sucesos, resultaron decenas de personas muertas y heridas. A consecuencia de los hechos de violencia ocurridos en febrero de 2016, la Comisión fue informada que de los 233 internos trasladados, aproximadamente el 80% fue ubicado en centros penitenciarios administrados por empresas privadas. Sobre estos hechos, la CIDH manifestó su preocupación por lo que constituye un patrón de negligencia estatal de adopción de medidas de seguridad efectivas para garantizar los derechos a la vida y la integridad personal de las personas privadas de la libertad. En particular, en el Informe de 2015, la CIDH destacó la grave situación en centros penales de los estados de la zona norte de México en los que la fuerte presencia de delincuencia organizada ha llevado a complejas situaciones en las que los propios internos ejercen control absoluto de seguridad, sin fiscalización por parte de las autoridades correspondientes. En los sucesos ocurridos en el primer semestre de 2016, de conformidad con información pública, los hechos de violencia tuvieron lugar como resultado de una situación crítica de hacinamiento309.

  10. Pese a los múltiples problemas que enfrenta el sistema carcelario en México, la Comisión toma nota de los avances en estrategia para la reinserción social incorporados en la Ley Nacional de Ejecución Penal que contempla medidas de sustitución de la pena para las personas privadas de libertad como el trabajo comunitario310.

  11. Dichas medidas serán determinadas y supervisadas por el juez de ejecución penal. De igual forma, la Ley contempla la preparación de un plan de actividades para los internos e internas que incluye la organización de los tiempos y espacios en que cada persona privada de la libertad realizará sus actividades laborales, educativas, culturales, de protección a la salud, deportivas, personales y de justicia restaurativa, de conformidad con el régimen y organización de cada centro311. La nueva ley propicia el acceso a la educación básica, media y superior312, procesos de capacitación laboral313 y actividades laborales remuneradas y no remuneradas.

  12. Como fue explicado en la sección sobre mecanismos de prevención e investigación de violencia sexual contra mujeres en el marco del sistema penitenciario y más específicamente la tortura sexual, persisten múltiples desafíos para lograr la plena garantía de los derechos de las mujeres privadas de la libertad en la práctica.

  13. Por otro lado, en el Informe sobre Situación de Derechos Humanos en México de 2015, la Comisión fue informada de la falta de políticas públicas para atender de manera diferencial y específica las necesidades de las mujeres privadas de la libertad en materia de atención médica especialmente a mujeres embarazadas y lactantes. Al respecto, la Comisión saluda los recientes avances incorporados en la LNEP que incluye un capítulo en el que define los derechos de las mujeres privadas de la libertad en el que se hace referencia a cuestiones médicas, de infraestructura y relacionadas con los hijos y las hijas que viven en reclusión con sus madres o que acuden a la visita314. De igual forma, se establecen, entre otros, el derecho a la atención médica gineco-obstétrica y pediátrica durante el embarazo, el parto y el puerperio, y a que sus hijos e hijas permanezcan con ellas en el centro hasta los tres años de edad, y a convivir con ellos315. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado señaló que el Centro Federal de Readaptación Social Nro. 16 “CPS Femenil Morelos” cuenta con un área especial para menores de edad, con juegos infantiles, salones de uso múltiples y baños acondicionados para niños. También indicó que las mujeres privadas de libertad que tienen hijos que viven con ellas se dedican exclusivamente al cuidado de estos, en espacios separados de las demás mujeres316. Asimismo informó que en la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario Federal celebrada en noviembre de 2016, se aprobaron los siguientes protocolos: “Ingreso de las hijas e hijos que vivan en el centro penitenciario con su madres”; “Permanencia de las hijas o hijos en los centros penitenciarios” y “Visitas y entrevistas en el centro penitenciario con su madre”317.

  14. Por otro lado, la Comisión saluda que la Ley determine que las mujeres deberán cumplir su condena en centros penitenciarios separados de los destinados para hombres, sin embargo, la provisión no es clara cuando se refiere a aquellas mujeres procesadas pues establece una regla general según la cual las personas procesadas y sentenciadas deben estar internadas en centros diferentes pero no especifica entre centros femeninos y masculinos318. Asimismo, la Comisión toma nota sobre la inclusión de una provisión que prohíbe el traslado forzoso de las “mujeres embarazadas o de las mujeres privadas de la libertad cuyas hijas o hijos vivan con ellas en el centro penitenciario. Si la mujer privada de la libertad solicitase el traslado, se atenderá al interés superior de la niñez”319. De acuerdo con organizaciones de la sociedad civil, la Ley de Ejecución Penal (LNEP) cumple de forma general con los estándares internacionales de las Reglas de Bangkok y, con las Directrices para el Tratamiento de Mujeres Condenadas a Penas Privativas de la Libertad, No Privativas de la Libertad y Medidas para Mujeres Delincuentes320.

  15. Sin embargo, la Comisión observa con preocupación la concentración excesiva de la normatividad en los derechos de las madres privadas de la libertad y la ausencia del enfoque de género en la citada Ley con relación al acceso al derecho a la salud en general321, como derecho a una revisión médica durante el ingreso, atención de salud y atención preventiva322. Por otro lado, con respecto a los derechos de las madres privadas de la libertad, la CIDH llama la atención sobre la distinción entre hijos respecto de la cual la CNDH presentó una acción de inconstitucionalidad323 en tanto que sólo los hijos nacidos durante el internamiento de mujeres privadas de la libertad pueden permanecer en el centro. Para la CNDH ello constituye un trato diferencial e injustificado que no encuentra sustento objetivo ni razonable, más aún cuando se trata de menores con un alto grado de vulnerabilidad324.

  16. La LNEP incorpora una disposición que permite la participación de organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto sea la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad a “formular peticiones administrativas ante la autoridad penitenciaria en contra de los hechos, actos u omisiones respecto de las condiciones de internamiento”325. Dicho mecanismo fue propuesto por organizaciones de la sociedad civil durante la Audiencia sobre derechos de las personas privadas de la libertad y privatización llevada a cabo durante el 157º periodo de sesiones.

  17. La Comisión ha manifestado su preocupación por la información recibida con relación a los regímenes de los centros privatizados y la búsqueda de certificación internacional, los cuales serían planteados y ejecutados a partir de la estructura de máxima seguridad de un modelo carcelario de Estados Unidos; lo que habría derivado en la aplicación de regímenes incompatibles con los derechos humanos como excesivas restricciones de visitas por parte de familiares y defensores de las personas privadas de libertad; limitado acceso al aire libre y actividades de recreación; revisiones físicas excesivas incluso en partes íntimas del cuerpo de las personas visitantes. Asimismo, la CIDH ha expresado su preocupación por la falta de disponibilidad de información sobre los contratos celebrados entre el Estado y empresas privadas, pues, como fue referido en el Informe de 2015, la información sobre la contratación ha sido sometida a reserva326.

  18. Durante el 157º período de sesiones, la CIDH celebró la audiencia sobre privatización del sistema penitenciario en México327. En dicha audiencia, organizaciones de la sociedad civil informaron que la respuesta estatal ante la crisis penitenciaria en México, ha sido adoptar esquemas de privatizados de gobierno y acreditación de centros penitenciarios. Sin embargo, refirieron que dichos modelos carecen de un enfoque de derechos humanos y promueven la falta de transparencia, en particular, en lo referente a la escasa información pública acerca de los contratos de prestación de servicios y de las condiciones y lineamientos del esquema de Asociación Pública-Privada328 (APP) para la operación de centros penitenciarios329. Asimismo, de conformidad con organizaciones de la sociedad civil, el proceso de acreditación de prisiones cuenta con serias irregularidades330. Por su parte, el Estado mexicano señaló que la acreditación de la ACA ha generado incentivos para salvaguardar los derechos humanos. En sus observaciones el proyecto del presente informe, el Estado informó que esta asociación ha proporcionado asesoramiento y acreditación para que la planta física y la operación de los centros participantes se encuentren dentro de los parámetros de operación y funcionamiento que marca la normatividad mexicana y conforme a los estándares internacionales, en los ámbitos de seguridad, protección, orden, cuidado de las personas, programas, justicia y administración331.

  19. Al respecto, la CIDH encuentra preocupante que el diagnóstico nacional de supervisión de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos evidencie que las principales violaciones a derechos humanos se presentan en centros certificados por la ACA. De acuerdo con este informe, hay insuficiente capacidad de custodia, deficiencia en la atención de salud, alimentación, prevención, atención de incidentes violentes, tratos indignos, autogobierno y corrupción332. Asimismo, la CIDH recibió información por parte de las organizaciones de la sociedad civil, que indica que el gobierno federal publicó un comunicado dando a conocer que la ACA recientemente “otorgó acreditaciones a siete Centros Federales de Readaptación Social por cumplir con el 100% de los estándares internacionales” 333. Sin embargo, dicho comunicado no contiene vínculos o referencias para que la ciudadanía pueda localizar los estándares aplicados por la ACA o los datos concretos en los que se basó la acreditación334. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado indicó que la información sobre el cumplimiento de cada estándar no se da a conocer porque ello vulneraría la seguridad de los centros y los Estándares Internacionales Centrales son propiedad registrada de ACA335.

  20. Al respecto, mediante comunicación de 26 de octubre de 2015, y posteriormente de 17 de marzo de 2016 –en seguimiento a la visita de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de septiembre de 2015– la CIDH solicitó al Comisionado del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, información sobre los estándares que rigen el funcionamiento de los centros de detención en México a fin de certificarse por parte de la ACA. Sin embargo, a la fecha de aprobación del presente informe, la CIDH no había recibido la información solicitada.

  21. A la fecha varios centros penitenciarios han recibido la acreditación de la ACA, y hay otros 9 centros estatales en proceso de acreditación. En este sentido, la CIDH advierte con preocupación que el Instituto Penitenciario o el Ministerio de Defensa no hayan hecho públicos los estándares de la ACA. En sus observaciones al proyecto del presente informe, el Estado señaló que a la fecha 13 Centros Federales de Readaptación Social se encuentran certificados por ACA, incluyendo la Academia Nacional de Administración Penitenciaria. En enero de este 2017 se tiene programado que los 17 CEFERESOS estén totalmente acreditados por la Asociación336.



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